A/HRC/22/53/Add.3 cuando las medidas cautelares son utilizadas, en más del 70 por ciento de los casos se utiliza el arresto domiciliario o la internación provisoria. 17 54. Las medidas alternativas a la privación de libertad no sólo son más adecuadas al objetivo de rehabilitación y disminución de la estigmatización social, sino que también permiten mejorar las condiciones de detención de los adolescentes que ameriten estarlo. Frente a esto, el Relator desea expresar su preocupación por la reciente aprobación de reformas al Código de la Niñez y la Adolescencia por la Ley 19.055 de 4 de enero de 2013, que tiene por efecto el uso preceptivo de la prisión preventiva hasta el dictado de la sentencia en casos de delitos graves, así como la imposición de la privación de libertad por un plazo mínimo de un año. En similar sentido, el Relator desea manifestar su inquietud respecto de la futura realización de un plebiscito que implicaría la posible baja en la edad de imputabilidad penal. El Relator estima que, tanto la legislación aprobada como la posible aprobación de esta reforma constitucional, llevarán a exacerbar los problemas del sistema penitenciario, como ser el hacinamiento, el aumento de penas y falta de uso de medidas alternativas, y la falta rehabilitación y reintegración social. C. Reforma penitenciaria y judicial 55. Luego de su visita en 2009, el predecesor del Relator Especial destacó la predominancia de una política penitenciaria pasiva y punitiva y recomendó al Gobierno iniciar una reforma profunda tanto del sistema penitenciario como judicial penal que esté orientada hacia la prevención del delito y la rehabilitación y reincorporación de los delincuentes a la sociedad (A/HRC/13/39/Add.2, para. 105). Recomendó también la creación de un cuerpo de guardias debidamente entrenados y dotados de recursos adecuados que puedan avocarse a la custodia en las prisiones y que sustituyan a los oficiales de policía que realizaban tal función en ese momento (A/HRC/13/39/Add.2, para. 105). 56. El Relator Especial desea destacar el importante esfuerzo llevado a cabo en la implementación de estas recomendaciones. Si bien no se ha trabajado hacia la creación de un Ministerio de Justicia,18 el Gobierno ha avanzado en concentrar la organización y coordinación de las políticas penitenciarias fuera de la órbita policial a través de la creación del Instituto Nacional de Rehabilitación (INR). El INR permanece dentro de la órbita del Ministerio del Interior pero mantiene cierta autonomía funcional y tiene a su cargo la dirección de todos los centros de detención de adultos del país, lo que permitirá uniformar las políticas penitenciarias y eliminar las diferencias que antes existían cuando las cárceles departamentales no dependían de la autoridad central. El INR tendrá también a su cargo el Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados (PNEL) y el Centro Nacional de Rehabilitación que constituyen importantes pasos para la transición de un sistema netamente punitivo a uno enfocado en la rehabilitación.19 En el marco del proceso de reforma iniciado, el Relator destaca los progresos realizados en colaboración con las diversas agencias acreditadas de Naciones Unidas en Uruguay a través del programa de “Apoyo a la reforma de las instituciones para personas privadas de libertad”. 57. Si bien el INR permanece aún sin un marco legal adecuado que refleje la nueva orientación del sistema penitenciario, el Relator fue informado de la existencia de dos proyectos de ley a estudio del parlamento que buscan regular el funcionamiento del 17 18 19 Id. p. 98 La resistencia a crear un Ministerio de Justicia es una actitud generalizada que responde a circunstancias históricas propias del Uruguay que el Relator encuentra la hacen razonable. Ver también CAT/C/URY/3, p. 30 (2012). 13